Andréia de Oliveira Gerk

Auditora Fiscal Federal Agropecuária do Mapa

 

Repetidamente somos questionados sobre a competência do Mapa em fiscalizar BEBIDAS. A questão é complexa, inquietante e, infelizmente, ainda inconclusiva, uma vez que as postulações sobre o tema, até o presente momento, não têm status de sentença de mérito. Isso porque, por mais que um representante do Ministério Público, do Judiciário ou algum órgão do Poder Executivo se manifeste esta celeuma ainda não foi objeto de apreciação jurisdicional em caráter irrecorrível pelo Poder Judiciário.

 

A principal motivação é o art. 200, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CF, que diz:

 

Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:

…

VI – fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano; (grifo nosso)

 

Existe no Brasil mais de um órgão com atribuição de cuidar de alimentos e bebidas. Desta forma, o Mapa permanece em constantes encontros e desencontros com as três esferas federativas, quais sejam, Anvisa, Vigilâncias Sanitárias dos Estados e dos Municípios, as quais tem se demonstrado vorazes nas suas incursões sobre temas que não lhe são expressamente atribuídos. Questiona-se se as leis infraconstitucionais que delegam a competência do assunto ao Mapa seriam constitucionais. No entanto, erra-se ao presumir-se o SUS como um órgão quando, na verdade, é um sistema composto por diversos órgãos.

 

Os assuntos que constituem áreas de competência do Mapa estão na Lei nº. 13.844, de 18 de maio de 2009, art. 21:

 

Seção II

Do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

 

Art. 21. Constituem áreas de competência do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento:

I – política agrícola, abrangidos a produção, a comercialização, o seguro rural, o abastecimento, a armazenagem e a garantia de preços mínimos;

II – produção e fomento agropecuário, abrangidas a agricultura, a pecuária, a agroindústria, a agroenergia, as florestas plantadas, a heveicultura, a aquicultura e a pesca;

III – política nacional pesqueira e aquícola, inclusive gestão do uso dos recursos e dos licenciamentos, das permissões e das autorizações para o exercício da aquicultura e da pesca;

IV – estoques reguladores e estratégicos de produtos agropecuários;

V – informação agropecuária;

VI – defesa agropecuária e segurança do alimento, abrangidos:

1. a) saúde animal e sanidade vegetal;
2. b) insumos agropecuários, inclusive a proteção de cultivares;
3. c) alimentos, produtos, derivados e subprodutos de origem animal e vegetal;
4. d) padronização e classificação de produtos e insumos agropecuários; e
5. e) controle de resíduos e contaminantes em alimentos;

VII – pesquisa em agricultura, pecuária, sistemas agroflorestais, aquicultura, pesca e agroindústria;

VIII – conservação e proteção de recursos genéticos de interesse para a agropecuária e a alimentação;

IX – assistência técnica e extensão rural;

X – irrigação e infraestrutura hídrica para produção agropecuária observadas as competências do Ministério do Desenvolvimento Regional;

XI – informação meteorológica e climatológica para uso na agropecuária;

XII – desenvolvimento rural sustentável;

XIII – políticas e fomento da agricultura familiar;

XIV – reforma agrária, regularização fundiária de áreas rurais, Amazônia Legal e terras quilombolas;

XV – conservação e manejo do solo e da água, destinados ao processo produtivo agrícola, pecuário, sistemas agroflorestais e aquicultura;

XVI – boas práticas agropecuárias e bem-estar animal;

XVII – cooperativismo e associativismo na agricultura, pecuária, aquicultura e pesca;

XVIII – energização rural e agroenergia, incluída a eletrificação rural;

XIX – operacionalização da concessão da subvenção econômica ao preço do óleo diesel instituída pela Lei nº 9.445, de 14 de março de 1997;

XX – negociações internacionais relativas aos temas de interesse da agricultura, da pecuária, da aquicultura e da pesca; e

XXI – Registro Geral da Atividade Pesqueira. (grifo nosso)

 

Em relação ao Ministério da Saúde, a mesma lei traz no art. 47, inciso XX, alíneas b e g:

 

Seção XV

Do Ministério da Saúde

 

Art. 47. Constituem áreas de competência do Ministério da Saúde:

I – política nacional de saúde;

II – coordenação e fiscalização do Sistema Único de Saúde;

III – saúde ambiental e ações de promoção, de proteção e de recuperação da saúde individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e a dos índios;

IV – informações de saúde;

V – insumos críticos para a saúde;

VI – ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e de portos marítimos, fluviais, lacustres e aéreos;

VII – vigilância de saúde, especialmente quanto a drogas, medicamentos e alimentos; e 

VIII – pesquisa científica e tecnologia na área de saúde. (grifo nosso)

 

A definição do Sistema Único de Saúde – SUS está na Lei nº. 8.080, de 19 de setembro de 1990, art. 4º, caput:

 

Art. 4º O conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde (SUS).

 

Ainda, o art. 6º, inciso I, alínea a, e inciso VIII, da mesma referência legal trazem:

 

Art. 6º Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde (SUS):

I – a execução de ações:

1. a) de vigilância sanitária;

…

VIII – a fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo humano; (grifo nosso)

 

A definição de Vigilância Sanitária consta do mesmo art. 6º, § 1º e incisos I e II:

 

1º Entende-se por vigilância sanitária um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse da saúde, abrangendo:

I – o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a saúde, compreendidas todas as etapas e processos, da produção ao consumo; e

II – o controle da prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamente com a saúde.

 

Há que se enfatizar que a Lei nº. 8.080, de 1990 estabelece como um dos princípios do SUS, em seu art. 7º, inciso XIII, a organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos:

 

Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios:

…

XIII – organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos.

 

Contudo, desde seus primórdios o Mapa já vislumbrava um “Sistema” Único de Saúde, como na Lei nº 1.283, de 18 de dezembro de 1950 e alterações posteriores, art. 4º, alíneas a, b, c e d e art. 6º, embora se tratasse na ocasião apenas da inspeção industrial e sanitária dos produtos de origem animal:

 

Art. 4º São competentes para realizar a fiscalização de que trata esta Lei: (Redação dada pela Lei nº. 7.889, de 23 de novembro de 1989)

a) o Ministério da Agricultura, nos estabelecimentos mencionados nas alíneas a, b, c, d, e, e f, do art. 3º, que façam comércio interestadual ou internacional; (Redação dada pela Lei nº. 7.889, de 1989)

b) as Secretarias de Agricultura dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, nos estabelecimentos de que trata a alínea anterior que façam comércio intermunicipal; (Redação dada pela Lei nº. 7.889, de 1989)

c) as Secretarias ou Departamentos de Agricultura dos Municípios, nos estabelecimentos de que trata a alínea a deste artigo que façam apenas comércio municipal; (Redação dada pela Lei nº. 7.889, de 1989)

d) os órgãos de saúde pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, nos estabelecimentos de que trata a alínea g do mesmo art. 3º. (Incluído pela Lei nº. 7.889, de 1989)

…

Art. 6º É expressamente proibida, em todo o território nacional, para os fins desta lei, a duplicidade de fiscalização industrial e sanitária em qualquer estabelecimento industrial ou entreposto de produtos de origem animal, que será exercida por um único órgão.

 

É indissociável a competência fiscalizatória das atribuições do SUS no âmbito constitucional.  Não há se falar em derrogação (revogação parcial) da Lei nº. 8.918, de 14 de julho de 1994 (que sucedeu a Lei nº. 5.823, de 14 de novembro de 1972) quando a própria Lei nº. 9.782, de 26 de janeiro de 1999 diz, em seu art. 2º, §§ 1º e 2º, que:

 

Art. 2º Compete à União no âmbito do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária:

…

• 1º A competência da União será exercida:

        I – pelo Ministério da Saúde, no que se refere à formulação, ao acompanhamento e à avaliação da política nacional de vigilância sanitária e das diretrizes gerais do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária;

        II – pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVS, em conformidade com as atribuições que lhe são conferidas por esta Lei; e

        III – pelos demais órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, cujas áreas de atuação se relacionem com o sistema. (grifo nosso)

2º O Poder Executivo Federal definirá a alocação, entre os seus órgãos e entidades, das demais atribuições e atividades executadas pelo Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, não abrangidas por esta Lei.

 

Tal decorre em face da interpretação integrativa com outro dispositivo constitucional, posto pelo art. 24, da CF:

 

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

…

XII – previdência social, proteção e defesa da saúde; (grifo nosso)

 

Por outro lado, a palavra BEBIDAS é um conceito amplo na CF. Quando a lei dá competência ao Mapa, ela exclui as bebidas medicamentosas, estimulantes, repositores energéticos, etc., que, por razões de saúde, ficam sob o guarda-chuva da Anvisa. Em se tratando de conflito aparente de normas, forçoso reconhecer que a competência da Anvisa não é exclusiva (interpretação restritiva do art. 200 da CF), bem como cabe ao poder executivo federal a distribuição de tarefas com vistas ao objetivo primordial que é a proteção da saúde pública.

 

Na área de alimentos, a Anvisa coordena, supervisiona e controla as atividades de registro, informações, inspeção, controle de riscos e estabelecimento de normas e padrões. O objetivo é garantir as ações de vigilância sanitária de alimentos, BEBIDAS, águas envasadas, seus insumos, suas embalagens, aditivos alimentares e coadjuvantes de tecnologia, limites de contaminantes e resíduos de medicamentos veterinários. Essa atuação é compartilhada com outros ministérios, como o da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, e com os estados e municípios, que integram o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária.

 

Então, há 48 anos, com a publicação da Lei nº. 5.823, de 1972, e o Decreto nº. 73.267, de 6 de dezembro de 1973 que a regulamentou, sucedida pela Lei nº. 8.918, de 1994, e o Decreto nº 2.314, de 4 de setembro de 1997 e Decreto nº. 6.871, de 4 de junho de 2009 que o sucedeu o Mapa vem atuando para garantir a segurança e a qualidade dos alimentos e bebidas oferecidos à população.

 

A Portaria nº. 562, de 11 de abril de 2018, em seu art. 155, define como competência do Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Vegetal – Dipov, da Secretaria de Defesa Agropecuária – SDA, do Mapa a fiscalização e inspeção higiênico-sanitária e tecnológica de bebidas, de vinhos e de derivados da uva e do vinho.

 

Quem fiscaliza a produção e o comércio de Bebidas?

 

É estabelecida pela Lei nº. 8.918, de 1994, art. 1º, a obrigatoriedade do registro, da padronização, da classificação, da inspeção e da fiscalização da produção e do comércio de bebidas, em todo o território nacional.

 

A Inspeção dar-se-á, segundo o art. 1º, parágrafo único, inciso I, alíneas a e b desta referência legal sobre:

 

1. os equipamentos e instalações, sob os aspectos higiênicos, sanitários e técnicos; e

2. sobre as embalagens, matérias-primas e demais substâncias, sob os aspectos higiênicos, sanitários e qualitativos. 

 

A Fiscalização, por outro lado, ocorrerá, de acordo com o mesmo diploma legal, art. 1º, parágrafo único, inciso II, alíneas a a d, nos:

 

1. estabelecimentos que se dediquem à industrialização, à exportação e à importação dos produtos objeto desta lei;

2. portos, aeroportos e postos de fronteiras;

3. transporte, armazenagem, depósito, cooperativa e casa atacadista; e

4. quaisquer outros locais previstos na regulamentação desta lei.

 

Estas atividades de Inspeção e Fiscalização serão executadas pelo Mapa, conforme estabelece o Decreto nº. 6.871, de 2009, art. 89, caput e incisos I e II, por Auditor Fiscal Federal Agropecuário – AFFA (art. 90, caput) devidamente identificado funcionalmente com o objetivo de aferir e controlar:

 

1. estabelecimentos de produção, importação, exportação, preparação, manipulação, beneficiamento, acondicionamento, depósito, distribuição de bebidas, comércio, cooperativas, atacadistas, bem como, em caráter privativo, os portos, aeroportos, postos de fronteiras, terminais alfandegários e estações aduaneiras; e

2. matéria-prima, produto, equipamento, instalações, áreas industriais, processos produtivos, depósitos, recipientes, rótulos, embalagens, vasilhames e veículos das respectivas empresas e de terceiros. (grifo nosso)

 

Quais são as Bebidas sob a competência do Mapa?

 

A fim de delimitarmos as BEBIDAS que estão sob a competência do Mapa recorremos à definição constante do Decreto nº. 6.871, de 2009, art. 2º, incisos II e III:

 

BEBIDA é o produto de origem vegetal industrializado, destinado à ingestão humana em estado líquido, sem finalidade medicamentosa ou terapêutica; sendo também considerada como tal a polpa de fruta, o xarope sem finalidade medicamentosa ou terapêutica, os preparados sólidos e líquidos para bebida, a soda e os fermentados alcoólicos de origem animal, os destilados alcoólicos de origem animal e as bebidas elaboradas com a mistura de substâncias de origem vegetal e animal. (grifo nosso)

 

Recorremos ao Decreto nº. 7.212, de 15 de junho de 2010, art. 5º, para EXCLUIR da nossa competência as BEBIDAS produzidas de modo não industrializado, ou seja:

 

Art. 5º Não se considera industrialização:

I – o preparo de produtos alimentares, não acondicionados em embalagem de apresentação:

a) na residência do preparador ou em restaurantes, bares, sorveterias, confeitarias, padarias, quitandas e semelhantes, desde que os produtos se destinem a venda direta a consumidor; ou

b) em cozinhas industriais, quando destinados a venda direta a pessoas jurídicas e a outras entidades, para consumo de seus funcionários, empregados ou dirigentes;

II – o preparo de refrigerantes, à base de extrato concentrado, por meio de máquinas, automáticas ou não, em restaurantes, bares e estabelecimentos similares, para venda direta a consumidor (Decreto-Lei nº. 1.686, de 26 de junho de 1979, art. 5^o, § 2^o);

…

V – o preparo de produto, por encomenda direta do consumidor ou usuário, na residência do preparador ou em oficina, desde que, em qualquer caso, seja preponderante o trabalho profissional; (grifo nosso)

 

Somam-se a estes casos, os previstos na Instrução Normativa nº 72, de 16 de novembro de 2018, que Aprova os requisitos e os procedimentos administrativos para o registro de estabelecimentos e de produtos classificados como bebidas e fermentados acéticos, na forma desta Instrução Normativa:

 

Art. 32. O disposto nesta Instrução Normativa não se aplica:

I – ao produto destinado a concurso de qualidade;

II – ao produto destinado ao desenvolvimento de pesquisa, desde que:

a) seja identificado e segregado do destinado à comercialização; e

b) disponha de documentação que caracterize a atividade de pesquisa.

III – à produção destinada ao consumo próprio, sem fim comercial;

IV – aos serviços de alimentação, como lanchonetes, padarias, bares, restaurantes, supermercados, dentre outros estabelecimentos comerciais, cujos produtos são produzidos, envasados e vendidos diretamente ao consumidor final, no mesmo local, com indicação de consumo na embalagem de até um dia após seu preparo; e

V – aos serviços de alimentação e demais estabelecimentos comerciais, como as estações de envase de bebidas, que engarrafem no mesmo local e procedam a imediata venda, de produtos regularmente registrados no MAPA. (grifo nosso)

 

Qual a diferença entre Bebidas e Vinhos e Derivados da Uva e do Vinho?

 

As BEBIDAS são abrangidas pelo Decreto nº. 6.871, de 2009, descritas no art. 2º, incisos II e III já mencionados. A Lei nº. 7.678, de 8 de novembro de 1988, traz a definição de VINHO:

 

Art. 3º Vinho é a bebida obtida pela fermentação alcoólica do mosto simples de uva sã, fresca e madura.

 

Já os DERIVADOS DA UVA E DO VINHO são definidos pelo Decreto nº. 8.198, de 20 de fevereiro de 2014:

 

Art. 2º Para os fins deste Regulamento, considera-se:

I – estabelecimento de vinhos e derivados da uva e do vinho – o espaço delimitado que compreende o local e a área que o circunda, onde se efetiva um conjunto de operações e processos que têm como finalidade a obtenção de vinhos e derivados da uva e do vinho, assim como o armazenamento e transporte destes e suas matérias-primas;

II – vinho – a bebida obtida pela fermentação alcoólica do mosto simples da uva sã, fresca e madura;

III – derivado da uva e do vinho – o produto previsto neste Regulamento, ressalvados néctar e refrigerante, que tenha como origem o vinho ou a uva em percentuais não inferiores a cinquenta por cento, sem finalidade medicamentosa ou terapêutica;

 

O que há de se evitar é o gasto excessivo do Estado e a observância da vedação da duplicidade de fiscalização sobre o mesmo objeto. Cada órgão deve atuar dentro do seu escopo e sob a égide da legislação vigente.

 

 

Artigo publicado com autorização da Autora, e da Coordenadoria-Geral de Vinhos e Bebidas do MAPA.

Classificação de Vinhos e Bebidas